2022 年 11 月 26 日，九合一地方選舉。一個 19 歲的大學生經過投票所門口，裡面正在投兩種票：地方選舉和修憲複決。修憲複決要決定的是讓 18 歲的人也能投選舉票。但他兩張票都領不到，因為不管是選舉還是修憲複決，投票資格都是 20 歲。修憲案要給的就是他的選舉權，他卻連投這張複決票的資格都沒有。
結果更荒謬：立法院 109 票贊成、0 票反對，朝野難得毫無異議的修憲案，到了公民複決差了將近 400 萬票，沒過。
一個所有政黨都支持的案子，為什麼過不了？原因要從 1947 年寫下的一行字講起。
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一行寫死的年齡門檻
《中華民國憲法》第 130 條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。」
1947 年寫下的這行字，把投票年齡釘在憲法本文裡。日本和韓國的投票年齡寫在普通法律中，改個法就好；台灣要改這一行字，一般認為得走修憲。
台灣修憲要過三關。第一關，立法委員四分之一提議，這不難。第二關，四分之三出席、出席委員四分之三同意，門檻已經很高，但 2022 年的修憲案拿到 109 比 0，過了。第三關才是真正難過的：公告半年後交付公民複決，有效同意票要超過全體選舉人總額的半數。
2022 年的選舉人總數是 19,239,392 人，門檻是 9,619,697 張同意票。蔡英文 2020 年連任拿到 817 萬票，是台灣選舉史上最高得票，離這個門檻還差 145 萬。
這個門檻是 2005 年第七次修憲設下的。那次修憲廢除了任務型國民大會，改由公民複決，聽起來很民主，代價是一個幾乎跨不過去的門檻。
一般公投適用《公民投票法》，18 歲就能投，只要同意票多於不同意票、且達到投票權人總額的四分之一就通過。修憲複決走的是《憲法增修條文》第 12 條，投票資格跟選舉一樣要 20 歲，門檻是全體選舉人的半數，沒去投票的人等於投了反對。兩種投票口語上都叫「公投」，規則差很多。
2022 年：109 比 0，然後差 397 萬票
立法院裡沒有人反對
2022 年 3 月 25 日，立法院表決修憲案：109 票贊成、0 票反對。院長游錫堃依慣例沒投票，國民黨的李貴敏、鄭麗文和無黨籍的高金素梅沒出席，其餘全數贊成。台灣的立法院很少這麼團結。
走到這一步並不順。國民黨團 2020 年就提出「18 歲選舉權、20 歲被選舉權」的版本，民進黨、民眾黨、時代力量也各有草案。2021 年成立修憲委員會後，國民黨因為不滿主席推舉的程序退席抗議，之後多次缺席。民進黨召委管碧玲在臉書上抱怨：「修憲以來，就是忍耐再忍耐，覺得自己像阿信一樣」。2022 年 1 月 18 日，修憲委員會在國民黨缺席下，通過民進黨、時代力量、民眾黨的共同草案。到了院會表決那天，國民黨還是投了贊成票。
投票日：565 萬人同意，還是不夠
2022 年 11 月 26 日，修憲複決與九合一地方選舉同日舉行。結果：
- 同意票：5,647,102 票（有效票的 52.96%）
- 不同意票：5,016,427 票（47.04%）
- 通過門檻：9,619,697 票
- 差距：3,972,595 票
同意比不同意多了 63 萬票，同意票也超過選舉人總額的四分之一，換成一般公投的規則就過了。但這次投票率 59%，有效票只有 1,066 萬張，要跨過門檻，有效票裡得有約九成是同意票。這場複決還沒開票，就幾乎不可能贏。
嘉義縣同意比例最高，約六成；北部縣市偏低，金門部分地區反對接近七成。就算全台灣都跟嘉義縣一樣，同意票也只有 640 萬左右，還是過不了。
為什麼同意票衝不高
門檻是主因，但不是唯一原因。
選務出了問題。報導者整理，部分投票所沒有主動發複決票，選民開口問了才拿得到；有人以為要投完候選人才能領公投票，動線一團亂；有些地方投候選人和投複決的地點不在一起。修憲複決和地方選舉同一天，選民的注意力都在縣市長和議員身上，複決案變成順便投的。
社會溝通也不夠。吳怡農的壯闊台灣聯盟在投票前一個月公布民調，支持修憲案又會去投票的人只有 45.8%，超過一半的中間選民根本不知道年底要一併複決。很多選民分不清「修憲複決」跟「一般公投」，更不知道門檻為什麼不同。東吳大學法律系教授胡博硯另外指出，選後瀰漫「懲罰民進黨」的氣氛，選民又普遍覺得年輕人偏向民進黨，連帶拖累了複決案。
政黨全部贊成，選民各有算盤
109 比 0 是立委的表態。回到選民，算的是另一筆帳：多了這批 18、19 歲的選民，對我支持的政黨有利還是不利？
公開說出口的反對理由，多半是年輕人不夠成熟。一位 22 歲的大學生跟德國之聲說，自己 18 歲時也不知道要投什麼，「現在網路太發達，可能會被帶風向」。政治人物的算盤則要等到修法卡住才講出來：2026 年選罷法修正停在立法院時，一位國民黨立委對聯合報說，現在推「很難說對國民黨縣市長選舉有好處」。
門檻能改嗎
死結
要降低修憲門檻，得先通過這個門檻。朝野零反對的投票年齡都過不了，門檻改革這種一定會引發政黨攻防的議題只會更難。
別國的門檻
美國修憲不用公民投票，國會兩院各三分之二提案、四分之三的州批准就好。日本的國民投票算的是有效投票的過半數。韓國要求過半數選民去投票，而且投票者過半數贊成。台灣算的是選舉人總額的過半數，所以在日本不去投票是棄權，在台灣不去投票等於投了反對票。
提過的方案
有人主張把「選舉人總額過半」改成「有效票過半」，跟日本接軌；或者學韓國，要求過半選民投票、投票者過半同意。但這個改法本身就要修憲，繞回死結。
也有人建議區分修憲類型：涉及主權和政府體制的用高門檻，投票年齡這類技術性修憲用低門檻。概念合理，執行上一樣要先修憲。
比較激進的方案是取消公民複決，改回由立法院四分之三直接通過。有人覺得代議制度本來就有民主正當性，也有人覺得這是倒退。
還有一條路是繞過修憲、直接修選罷法。2026 年的立法院正在試，後面再談。
沒人真的想動
每個政黨都可能在未來變成少數。高門檻等於一張保險：確保對手不能在你弱的時候改憲法。各黨在 2022 年失敗後都說門檻太高，真要推動降低門檻，沒有人先動手。2026 年 10 月，十幾個青年團體再次把降低修憲複決門檻列為優先法案，呼籲啟動修憲委員會；國民黨青年團總團長表示態度正面，但還沒有下文。
其他國家怎麼改投票年齡
全球近九成國家的投票年齡是 18 歲，包括中國。台灣是少數例外，新加坡更高，要 21 歲。
別的國家改起來沒這麼痛苦。日本 2015 年修改《公職選舉法》，把投票年齡從 20 歲降到 18 歲，2016 年參議院選舉首次適用，不用修憲，因為日本憲法只保障「成年者」的普通選舉，沒寫幾歲。韓國 2019 年同樣是修法，從 19 歲降到 18 歲。台灣的年齡數字寫在憲法裡，所以卡住。
有些國家走得更遠。奧地利 2007 年把投票年齡降到 16 歲，是歐盟第一個這麼做的國家。Zeglovits 與 Aichholzer 的研究用兩次地方選舉的選民名冊資料，發現 16、17 歲的投票率高於 18 到 20 歲的首投族，接近整體平均。蘇格蘭在 2014 年獨立公投讓 16 歲的人投票，選委會估計 16、17 歲的投票率約 75%，比 18 到 24 歲還高。
奧地利的經驗也回答了「判斷力不足」的疑慮。Wagner、Johann 與 Kritzinger 2012 年的研究發現，16、17 歲選民的投票選擇品質跟年長選民相近，一樣能反映自己的偏好。
已經成年，還是不能投票
民法先改了
18 歲在台灣要負完全刑事責任、要服兵役。2017 年底修正的《公民投票法》讓 18 歲可以投公投。2023 年 1 月 1 日起，民法的成年年齡也從 20 歲下修到 18 歲。
現在 18 歲的人可以簽下數百萬的房貸、結婚不需父母同意、犯罪會被判刑、可以投公投決定核電政策，就是不能投票選總統、立委和縣市長。2022 年複決時這個矛盾已經存在，民法改了之後更難自圓其說。
修不了憲，改修法
修憲走不通，立法院開始試著從法律下手。
2025 年 12 月 26 日，立法院三讀《青年基本法》，明定政府應保障年滿 18 歲青年依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，並在施行後 2 年內完備相關法制，理論上 2028 年總統大選前就要有結果。
2026 年 5 月 7 日，立法院內政委員會初審通過《公職人員選舉罷免法》和《總統副總統選舉罷免法》修正草案，把選舉權年齡降到 18 歲。但憲法第 130 條那行字還在，委員會自己也沒把握：施行日期交給行政院決定，另外附帶決議請修憲委員會啟動修憲，並寫明 18 歲公民權的憲法疑義「有待司法院憲法法庭解釋」。內政部長劉世芳也提醒，只修選罷法而不處理憲法爭議，選舉結果可能被告上法院。
主張直接修法的人認為，第 130 條的 20 歲可以解釋成最低保障，法律給得更多不算違憲。青年團體說，公法學界已有 10 位學者公開這樣表態。胡博硯在 2022 年複決失敗後的看法比較悲觀：人民已經用複決表態過，大法官很難做出跟民意相反的解釋。
截至 2026 年 10 月，修正草案還沒三讀。中選會 8 月 20 日已發布選舉公告，11 月 28 日的九合一選舉照舊要滿 20 歲才能投。
一部改不動的憲法？
國台辦發言人馬曉光 2022 年 10 月在記者會上說，鼓吹 18 歲公民權完全暴露了民進黨「謀求台獨」的本性，所謂「修憲公投」根本是為「修憲謀獨」鋪路造勢。
投票年齡跟台獨有什麼關係？中研院社會所研究員林宗弘對德國之聲分析，國台辦的說法有兩層：一是任何修憲程序在中共看來，都可能變成改變台灣政治地位的程序；二是 18、19 歲的人一旦有票，可能被看成替民進黨增加偏向台獨的選民。
對北京來說，台灣啟動修憲本身就是敏感信號，修的內容是什麼反而其次。往後任何降低修憲門檻的提議，大概也會被說成「為台獨鋪路」。
回到那個 19 歲的大學生。
2022 年投票日，他站在投票所外面，裡面的人在決定像他這樣的人以後能不能投票。565 萬人投了同意，比反對多了 63 萬，離門檻還差 397 萬票。
隔年，民法成年下修到 18 歲。2024 年 1 月總統大選，他滿 20 歲，終於領到選票。不是因為修憲成功，是因為他等到了生日。
2026 年 11 月 28 日又是九合一選舉，同一天還有一案核電公投。今年 18、19 歲的人可以領公投票，選舉票照樣領不到。內政部長劉世芳在內政委員會說，截至今年 2 月底，18 到 20 歲的人約有 41 萬 1 千人，算到選舉日還會更多。選罷法修正草案還在立法院，修憲門檻也還是全體選舉人的半數。下一個 19 歲的人，還在等。
參考
- 德國之聲：台灣修憲公投：兩岸如何看「18 歲公民權」？
- 報導者：18 歲公民權修憲複決未過、差 397 萬票，學者：投票年齡下修恐胎死腹中
- NOWnews：18 歲公民權提釋憲解套？學者：已過最好時機
- TVBS：藍委杯葛修憲委員會又卡關 管碧玲：覺得自己像阿信
- 聯合報：青年基本法三讀通過 納 18 歲公民權、設百億發展基金
- 聯合報：立院初審投票年齡下修到 18 歲 內政委員會建請同步修憲
- 聯合報：18 歲投票權衝擊選民結構 國民黨內意見分歧修法停滯
- 公視：立院委員會明審《選罷法》 青年團體籲 18 歲公民權入法
- 中央社：青年團體提 11 項優先法案 籲立院跨黨派加速審議
- 數位時代：2026 九合一選舉懶人包
- 中央社：民團：18 歲公民權過關還差 81 萬票 中間選民是關鍵
- 公視：立院初審通過下修 18 歲公民權 同步建請啟動修憲程序
- Wagner, Johann & Kritzinger (2012). Voting at 16: Turnout and the quality of vote choice
- Zeglovits & Aichholzer (2014). Are People More Inclined to Vote at 16 than at 18?
- 維基百科：2022 年中華民國憲法修正案
- 維基百科：降低投票年齡運動