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前言
2022 年 11 月 26 日，九合一地方選舉。一個 19 歲的大學生經過投票所門口，裡面正在投兩種票：地方選舉和修憲複決。修憲複決要決定的是讓 18 歲的人也能投票。但他兩張票都領不到，因為不管是選舉還是修憲複決，投票資格都是 20 歲。修憲案要給的就是他的投票權，但他連投這張複決票的資格都沒有。
更荒謬的是結果：立法院 109 票贊成、0 票反對，朝野難得毫無異議的修憲案，公民複決差了將近 400 萬票，沒過。
一個所有政黨都支持的案子，為什麼過不了？答案藏在 1947 年寫下的一行字裡。
一行寫死的年齡門檻
《中華民國憲法》第 130 條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。」
1947 年寫下的這行字，把投票年齡釘在憲法本文裡。日本和韓國的投票年齡寫在普通法律中，改個法就好；台灣要改這一行字，得走修憲。
而台灣修憲有多難？
一個修憲案要過三關。第一關，立法院五分之一提案，這不難。第二關，立法院四分之三出席、出席者四分之三同意——門檻已經很高，但 2022 年修憲案拿到 109 比 0，過了。第三關才是真正的鬼門關：公民複決，需要全體選舉人總額的半數投下同意票。
2022 年全體選舉人約 1,930 萬人，半數就是大約 965 萬票。蔡英文 2020 年總統大選拿到 817 萬票，已經是台灣選舉史上最高得票——離修憲門檻還差 150 萬票。換句話說，台灣史上最受歡迎的候選人拿到的票數，都不夠讓一個修憲案通過。
這個門檻是 2005 年第七次修憲時設下的。當年廢除了任務型國民大會，改由公民複決取代，聽起來很民主，但代價是設了一個幾乎不可能跨過的門檻。
一般公投適用《公民投票法》，18 歲就能投，門檻是投票人數 25% 以上同意、且同意多於不同意。修憲複決走的是《憲法增修條文》第十二條，投票資格跟選舉一樣要 20 歲，門檻是全體選舉人的半數，沒投票等同反對。同樣叫「公民投票」，規則完全不同。
朝野罕見的零反對
2022 年 3 月 25 日，立法院表決：109 票贊成、0 票反對、0 票棄權。台灣的立法院什麼時候這麼團結過？
民進黨和民眾黨、時代力量共同提案，積極推動。管碧玲說這是「16 年來好不容易出現的一次憲改時刻」。國民黨也投了贊成票，雖然他們在修憲委員會階段曾因程序問題持續缺席，也認為應該把動物保護、環境權一起塞進修憲案裡。但到了表決那天，沒有人投反對票。
問題出在下一步。
投票日：553 萬人同意，但不夠
2022 年 11 月 26 日，修憲複決與九合一地方選舉同日舉行。結果：
- 同意票：5,647,102 票（53%）
- 不同意票：5,016,000 票（47%）
- 需要的門檻：約 965 萬票
- 差距：約 397 萬票
同意票比不同意票多了 63 萬，在任何正常的投票規則下都算通過。但修憲複決不是正常的投票規則。投票率 59%，就算所有去投票的人全部投同意，都湊不到 965 萬。這場複決在開票之前，數學上就已經幾乎不可能贏了。
南部支持度較高，離島（如金門）反對接近七成。不過就算全台灣都跟南部一樣熱情，數學上還是過不了。
為什麼連同意票都沒衝高？
門檻是主因，但不是唯一原因。
選務出了問題。部分投票所的選務人員沒有主動發複決選票，選民不知道要另外領票。有些地區的候選人投票所和複決投票所甚至不在同一個地方。修憲複決和地方選舉同日舉行，多數選民的注意力都在縣市長和議員身上，複決案變成附帶品。
社會溝通也不夠。從修憲案通過到投票，時間有限，議題討論度不高。很多選民搞不清楚「修憲複決」跟「一般公投」的差別，更不理解門檻為什麼不同。
政黨支持者的小算盤
最有意思的是這個現象：立法院 109 比 0，但各黨支持者心裡想的完全不同。
國民黨支持者覺得年輕人本來就不挺藍，多 18 到 20 歲的選民等於給對手送票。民進黨支持者雖然支持度最高，但也有人擔心首投族可能偏好民眾黨或其他小黨。民眾黨支持者則擔心年輕人容易被民進黨的文宣左右。
每個陣營都在算：多了這批年輕選民，對我有利還是不利？政治人物可以投一張漂亮的贊成票，但選民投的是真實的利害判斷。吳怡萱說得直白：如果一直排擠青年參政權，政策就會一直往高齡方向傾斜。但對那些已經在享受高齡福利的選民來說，這恰好是他們擔心的事。
國際趨勢與台灣特殊性
別人怎麼做的
世界上約 90% 國家已將投票年齡定為 18 歲，包括中國。台灣跟新加坡是少數例外。
別的國家改起來沒這麼痛苦。日本 2015 年把投票年齡從 20 歲降到 18 歲，改的是《公職選舉法》，不涉及修憲，因為日本憲法只保障選舉權，沒寫死幾歲。韓國 2019 年也是改法律就搞定了，從 19 歲降到 18 歲。台灣不行，因為那一行字在憲法裡。
有些國家走得更遠。奧地利 2007 年把投票年齡降到 16 歲，是歐盟第一個這麼做的國家。後續研究發現 16-17 歲首投族的投票率低於整體平均，但高於 18-21 歲族群，政治參與品質也沒有因為年齡降低而變差。蘇格蘭 2014 年獨立公投讓 16 歲投票，結果 16-17 歲族群投票率 75%，比 18-24 歲還高。
門檻比一比
修憲門檻各國不同，但台灣的算法很特別：
美國修憲不需公民投票，國會兩院各三分之二提案，四分之三州議會批准就好。日本和韓國都需要公民投票，但算的是「投票人數的過半」。台灣算的是「選舉人總額的過半」。
一字之差，意義完全不同。在日本，你不去投票就是棄權。在台灣，你不去投票就等於投了反對票。
18 歲的義務和權利不對等
18 歲在台灣已經要負完全刑事責任、要服兵役，2023 年起民法也承認 18 歲是成年人了。2018 年修正的《公民投票法》更早一步，讓 18 歲可以投公投。
所以同一個 18 歲的人，可以公投決定國家的能源政策，不能投票選總統。
台灣人口在老化。讓年輕人更早參與政治，理論上能平衡世代之間的權力。但日本降了投票年齡之後，年輕人的影響力確實有提升，政策卻還是持續向高齡傾斜。光是讓年輕人能投票，不夠。
修憲沒過，民法先改了
2023 年 1 月 1 日，民法成年年齡從 20 歲下修至 18 歲。18 歲公民權修憲案沒通過，但法律上的成年定義已經變了，矛盾反而更明顯。
18 歲現在可以簽契約、租屋、辦信用卡、結婚不需父母同意。可以負完全刑事責任。可以服兵役。可以投公民投票。
不能投票選總統和立委。不能參選公職。
一個人可以簽下數百萬的房貸、可以因犯罪被判死刑、可以被送上戰場、可以公投決定核電政策，就是不能投票選自己的民意代表。2022 年投票時，這個矛盾已經存在；2023 年民法改了之後，矛盾變得更難辯護。但修憲門檻擺在那裡，短期內看不到出路。
北京為什麼緊張
國台辦發言人馬曉光在 2022 年 10 月說：鼓吹 18 歲公民權完全暴露民進黨「謀求台獨」的本性，所謂「修憲公投」根本就是為了「修憲謀獨」而鋪路造勢。
18 歲投票權跟台獨有什麼關係？表面上沒有。但中共不在乎你修的是什麼，在乎的是你在「修憲」。他們最怕台灣人民意識到一件事：中華民國憲法是可以改的。哪怕只改一個字，也為將來改整部憲法開了先例。
還有一層：中共偏好台灣內部吵架。一個朝野一致支持的修憲案，反而跟分化策略衝突。這種態度多少影響了部分台灣民眾的投票選擇，雖然很難量化影響有多大。
門檻能改嗎
修憲案失敗後，大家開始回頭看門檻本身。
死結
2005 年第七次修憲廢除任務型國民大會，改由公民複決，設下選舉人總額半數同意的門檻。要降低這個門檻，得先通過這個門檻。朝野零反對的投票年齡都過不了，門檻改革這種必然引發政黨攻防的議題就更不用說了。
提過的方案
有人主張把「選舉人總額半數同意」改成「投票人數過半同意」，跟日本、韓國接軌。但這個改法本身就需要修憲，繞回死結。
也有人建議區分修憲類型：涉及國家主權和政府體制的用高門檻，技術性修憲（像投票年齡）用低門檻。概念合理，執行上一樣要先修憲。
比較激進的方案是取消公民複決，改回由立法院四分之三直接通過。有人覺得代議制度本來就有民主正當性，也有人覺得這是倒退。
最後一條路是走憲法法庭，由大法官宣告第 130 條的 20 歲門檻違反平等權。但由司法機關改寫憲法明文規定，爭議可能比問題本身還大。
沒人真的想改
方案不缺，動力才缺。
每個政黨都可能在未來變成少數。高門檻等於一張保險：確保對手不能在你弱的時候改憲法。各黨在修憲失敗後都批評門檻太高，但真要推動降低門檻？沒有人願意先動手。
再加上兩岸因素，任何降低修憲門檻的動作都會被說成「為台獨鋪路」。空間就更小了。
一部改不動的憲法？
回到那個 19 歲的大學生。
2022 年投票日那天，他站在投票所外面。裡面的人正在替他決定：以後像他這樣的人能不能投票。553 萬人投了同意，比反對的人多了 63 萬。但不夠。差了 397 萬票。
2023 年，民法成年下修到 18 歲。他可以簽房貸、能被判死刑、可能被徵召上戰場。法律上他已經是完全的成年人了。但他還是不能投票。
要改變這件事，得修憲。要修憲，得通過一個連 817 萬票都不夠的門檻。要降低這個門檻，本身就得先通過這個門檻。而只要台灣開始「修憲」，北京就會緊張。
2005 年設下這個門檻的那些人，大概沒想到他們其實是在做一件事：讓中華民國憲法變成一部實質上無法修改的文本。
那個 19 歲的大學生，現在 22 歲了。他終於可以投票了，不是因為修憲成功，是因為他等到自己滿 20 歲。下一個 19 歲的人，還在等。